گذری بر روزنه‌هاي فساد در نظام بودجه‌ریزی ایران

نظام بودجه‌ريزي يكي از خرده‌نظام‌هاي اقتصاد نفتي – دولتي ايران است. اين نظام مانند نظام شريانهاي بدن، نقش مهمي در انتقال درآمد نفت به اجزاي مختلف جامعه بازي مي‌كند. همان گونه كه اگر در عملکرد رگها اختلالي به وجود آيد فشار خون و خونريزي و تشنج و مرگ را به دنبال خواهد داشت در هم ريختگي، بي‌قاعدگي و فساد در نظام بودجه‌ريزي نيز مي تواند كل نظام را با بحران روبه رو کند. در شرايط فعلي نظام بودجه‌ريزي در ايران با مداخله گروه‌هاي ذينفع روبه‌رو و عرصه‌اي است براي نمايش چانه‌زني و لابي‌گري به منظور كسب منافع بيشتر از سفره‌ي گسترده‌ي نفت. هرچند چانه‌زني و گفتگوي مقامات دستگاه‌ها با سياستگذاران دولت و مجلس براي بستن بودجه‌ي ساليانه به خودي خود امري مذموم نيست اما عدم شفافيت بودجه، همپوشاني تصميمات و هزينه‌هاي مبهم و توزيع رانت‌هاي نفتي ميان بخش‌هاي مختلف به دلخواه سياستمداران، جولانگاه خوبي براي فساد مزمن در نظام اداري كشور شده است.
تجارب سالهاي اخير نشان مي دهد كه مسائل بودجه‌ريزي در ايران بيش از آن كه ناشي از سياستها و تصميم‌هاي دولت‌ها در برابر تحولات و تغييرات اقتصادي يا اجتماعي باشد بر اساس فرآيندهاي سنتي تهيه، تصويب و اجرا شده است. اگرچه ساختار سنتي ماليه گذشته در هم ريخته، اما در نوآوري و كاربرد شيوه‌هاي جديد به تأثير كاركردهاي اداري موجود و تناسب اين روشها با ساز و كار اقتصادي و توليدي كشور توجه جدي نشده است. منابع‌نفتي سرشار ايران و نبود قوانين شفاف و متناسب با قانون اساسي سبب گشاده‌دستي دولت در تأمين تمايلات توسعه‌طلبانه سازمان اداري و قلمرو مداخلات آن شده كه در نتيجه نظام تصميم‌گيري و مديريتي بخش عمومي و به خصوص حوزه اقتصادي را  آسيب‌پذير و فرآيند تأمين منابع و تخصيص آن به هزينه‌ها را تحت تأثير جريان‌هاي ذي نفوذ قرار داده و منجر به ناكامي مديريت ماليه عمومي و ناتواني دولت‌ها در بهره‌گيري از بودجه به عنوان ابزار سياستگذاري هاي مالي شده است. در اين يادداشت بر مساله شفافيت اقتصادي و بودجه متمركز مي‌شويم.

شفافيت نظام اقتصادي
شفافيت به این معنا است كه ساختار عملكردهاي دولت، تصميمات سياستگذاري مالي، حسابهاي بخش عمومي و پيش‌بيني‌هاي مالي در معرض اطلاع‌عام باشد. در اجراي سياستگذاري هاي اقتصادي، پديده فساد به دليل اين كه رقابت پذيري را دشوار و تخصيص بهينه منابع را دچار اختلال مي كند، ضد رشد قلمداد مي شود و در اين راستا سه عامل اساسي زير به طور مشخص ضد رشد قلمداد مي شود:
الف) گستردگي فعاليتهاي دولت در امور اقتصادي
ب) شفافيت اندك يا عدم شفافيت و به تبع آن عدم پاسخگويي مديريت دولتي
ج) تضعيف ثبات، قانونمندي و رقابت پذيري محيط فعاليت هاي اقتصادي
اين عوامل كه همگي ريشه در ضعف يا فقدان شفافيت نظام اقتصادي دارند وظايف و سياستگذاري هاي اقتصادي حاكميت را با مشكل مواجه مي‌كند در نتيجه دولتمداري، يا نحوه انجام مسئوليت هاي حكومتي توسط دولت را تضعيف و بعضاً غيرممكن مي‌سازد. دولتمداري ضعيف نيز به نوبه خود انگيزه و امكان فساد را تقويت مي‌كند.
شفافيت نظام اقتصادي موجب:
- گفتمان‌هاي آگاهانه در زمينه طراحي و دستاوردهاي سياستگذاري مالي مي شود
- دولت را در اجراي سياست هاي مالي پاسخگوتر مي كند
- دست‌يابي به اقتصاد كلان باثبات، همراه با رشد كيفيت و حمايت بيشتر آحاد جامعه آگاه از آن را آسان مي كند.

شفافيت مالي
چالش هاي موجود بر سر راه دولت پويا و روان سازي عملكرد اقتصادي، مشتمل بر خدمات عمومي قابل اطمينان، محيط هاي نظارتي شفاف، نظام قضايي مستقل و ضوابط هاي قابل اعمال در حقوق مالكيت مي باشد. در نتيجه براي تأمين اهداف بالا، اصلاحات نهادين خزانه‌داري، تنظيم بودجه و فراگرد تصويب آن و نيز ارتقاي مديريت نظام مالياتي و عمليات حسابداري را در بردارد كه همه اينها بر چهار مبناي اساسي زير استوار است:
الف. واضح بودن نقش‌ها و مسئوليت‌ها و مرزبندي‌هاي روشن بين قواي سه گانه،  درون دولت در فعاليت هاي مالي و پولي و نيز بنگاه هاي اقتصادي و بخش خصوصي(وضع كامل نقش‌ها و مسئوليت دولت)
ب. دسترسي عام به اطلاعات مربوط به فعاليت‌هاي دولت (بودجه‌اي، تعهدات و بدهي‌هاي دولت)
ج.  آشكار بودن فرآيند تهيه بودجه (علني بودن فعاليت‌هاي اجرايي، يكپارچگي، رده‌بندي‌هاي اطلاعات)
د. جامعيت اطلاعات مالي به نحو مستقل و رسيدگي دقيق به بودجه و اطمينان يافتن از يكپارچگي آن در استفاده از موازين عرفي حسابرسي و آمارگيري قابل رسيدگي باشد.

روشن بودن نقش‌ها و مسئوليت‌هاي دولت
روشن بودن نقش و مسئوليت‌هاي دولتي امر پيچيده اي است و براي كشورهاي در حال گذر نوعي چالش محسوب مي شود كه به مديريت ايستايي خاصي نياز دارد كه منجر به:
- اعتبار بخشيدن به سياست هاي مالي
- پاسخگو شدن اعمال مالي
- تعريف شدن بخش دولتي
- تخصيص مسئوليت‌ها در داخل دولت سازماندهي بين وزارتخانه‌هاي محوري (اقتصاد، برنامه) و وزارتخانه هاي هزينه‌كننده و
- هماهنگي و مديريت فعاليت هاي دولت می شود.
 
دسترسي عام به اطلاعات (قانون آزادي اطلاعات)
يكي از عوامل ضروري شفافيت، دسترسي عام به اطلاعات مالي است مردم بايد به اطلاعات گذشته، حال و پيش بيني عمليات مالي آينده دولت دسترسي كامل داشته باشند بالاخص:
- پوشش سالانه بودجه
- خروجي‌ها و پيش‌بيني‌ها
- ديون اقتضايي، صرف هزينه‌هاي مالياتي (معافيت، كاهش نرخ ماليات، موكول به آينده)
- بدهي‌ها و دارايي‌هاي مالي و عمليات شبه بودجه‌اي

آشكار و علني بودن، اجزاء و ارايه گزارش بودجه
در جهت شفاف سازي مالي دولت و مستندسازي بودجه مراتب ذيل بايد مشخص گردد:
- هدف هاي سياستگذاري مالي و پايداري (چشم انداز سالانه در قالب يك اطلاعيه چشم انداز مالي و اقتصادي چارچوب بودجه سالانه را معين كند كه شامل اطلاعيه اي در مورد هدف ها و اولويت هاي بودجه، خلاصه اي از دورنماي اقتصادي و ارزيابي كمي پاياني مالي باشد.)
- مقررات مالي (كه سياستگذاري مالي دولت را محدود مي سازد مثل الزام به تنظيم بودجه متوازن، تعيين سقف هاي استقراض براي دولت مركزي مثلاً استقراض دولت نبايد از سرمايه گذاري عمومي تجاوز كند.)
- چارچوب اقتصاد كلان (بودجه سالانه در قالب يك چارچوب جامع و منسجم كمي اقتصاد كلان و فروض اقتصادي و مؤلفه هاي كليدي مثل نرخ هاي مالياتي كه مبناي پيش بيني هاي بودجه را تشكيل مي دهند ارايه شود.)
- جداسازي تعهدات موجود از سياستگذاري هاي جديد (يعني تعهدات موجود بايد از سياستگذاري هاي جديدي كه در بودجه سالانه گنجانده مي شود متمايز شود و دولت بايد سياست هاي هزينه و مالياتي را كه بر اسناد بودجه تأثيرات مالي مي گذارند طي اطلاعيه اي اعلام نمايد.)
- مخاطرات عمده مالي (كه در بودجه اثرگذار است از جمله تغيير پيش فرض هاي اقتصادي و هزينه هاي نامطمئن تعهدات هزينه اي ويژه مثلاً تجديد ساختار مالي، حتي الامكان بايد به صورت كمي مشخص و همراه اسناد بودجه بيانيه هايي نيز در مورد مخاطرات مالي ارائه شود كه ارزيابي قابليت بودجه به عنوان بيانيه خروجي هاي مالي مورد انتظار تسهيل گردد و در نهايت اهداف دولت را از فعاليت‌هاي خود مشخص سازد و خروجي ها و نتايج را در رابطه با آن اهداف اندازه گيري كند.)

 يكپارچگي و جامعيت اطلاعات مالي
يكي از ملزومات اساسي شفافيت اقتصادي و مالي، وجود ساز و كارهاي نهادينه است كه براي قانونگذار و قاطبه مردم كيفيت بالاي اطلاعات و داده هاي مالي ارائه شده توسط دولت را تضمين كند كه به صورت عام قابل رسيدگي دقيق باشد در اين جهت سه جايگاه زير توصيه مي شود:
- حسابرسي برون سازماني كه نقش آن در پشتيباني و ارتقاء پاسخگويي در برابر مردم است و استقلال آن به عنوان يك اصل مهم است.
- يكپارچگي آمار مالي (به منظور اطمينان دادن به استفاده كنندگان آمار رسمي، شفافيت اطلاعات و فراگردهاي دفتر آمار ملي نيز لازم است كه اعتبار كيفيت داده ها، موازين اشاعه مستندات، رويه ها و منابعي كه در تهيه آمار به كار گرفته  شده اند و رفع مغايرت با ديگر داده هاي مربوط را تضمين نمايد.)
- رسيدگي دقيق پيش بيني هاي اقتصاد كلان (كه در اين جهت فروض و روش هاي اجرايي كه در پيش بيني هاي اقتصاد كلان به كار گرفته مي شوند به صورت همزمان با تقديم لايحه بودجه به قانونگذار و ترجيحاً به صورت ضمائم اسناد بودجه در دسترس عام قرار گيرند كه شفافيت را به ميزان قابل توجهي افزايش مي دهد.)

بودجه دولت فراگير و كارآمد
بودجه نياز به قوانين و مقررات خاصي دارد و براي جهات فرابودجه‌اي (خارج از فراگرد تخصيص سالانه) كه صندوقي جدا از وجوه عمومي دولت مثل صندوق ذخيره ارزي يا صندوق تأمين اجتماعي براي جهات پيش بيني نشده وجود دارند، بايد چارچوب و دستورالعملي خاص تدوين گردد. در غیر این صورت موجب كاهش شفافيت شده و باعث عدم كنترل سياست هاي مالي و انعطاف پذيري مي گردند و لذا بهتر است همه درآمدها وارد خزانه شده و سپس هزينه گردد تا ميزان عمليات دولت مشخص گردد.
تخصيص مسئوليت ها بين كارگزاران، بانك مركزي، نهادهاي مالي عمومي و بنگاه هاي مالي غيرعمومي، جهت اطمينان از پاسخگو بودن مديريت هريك از اين كارگزاريها ضروري است، لذا ماهيت اين فعاليت بايد شفاف باشد. در اين راستا مديريت مالي نيازمند يك چارچوب روشن حقوقي و اداري است كه سه عامل اصلي آن عبارتند از:
- چارچوبي جامع براي فعاليت هاي بودجه اي و فرا بودجه اي
- پايگاهي قانوني براي وضع ماليات
- موازين اخلاقي رفتاري براي حمايت از شفافيت مديريت
اثربخشي بودجه بستگي به قدرت پايگاه قانوني، مقررات مربوط و رويه هاي اداري دارد. وجود قانون بودجه ريزي به خودي خود تضميني براي رعايت مفاد آن در عمل نيست. چنانچه هدف، تحقق شفافيت اقتصادي و مالي باشد چند بخش از قانون بودجه بايد مورد توجه خاص قرار گيرد و قوانين و مقررات اداري بايد بر عمليات بودجه اي و فرابودجه اي حاكم باشد.

موارد عدم شفافيت در بودجه سالانه ايران
الف. دستگاه‌هاي فرا بودجه‌اي
تعريف دولت از بودجه در ايران با تعاريف متعارف در جهان كنوني تا حدودي متفاوت است. به عبارت ديگر براي تعريف بودجه در ايران مي‌توان چندين قسمت مجزا را برشمرد كه هر كدام ويژگيهاي خاص خود را دارا هستند:
1- بودجه عمومي‌ دولت به استثناي بودجه اختصاصي دولت
2- بودجه اختصاصي دولت
3- بودجه شركتهاي دولتي
4- بودجه بانكها
5- بودجه مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت
6- بودجه نهادها
7- بودجه بنيادها
8- بودجه نهاد رهبري
9- بودجه آستانه‌هاي متبركه
10- بودجه شهرداريها
11- بودجه سازمان تأمين اجتماعي
12- بودجة سازمان حمايت از مصرف كنندگان و توليدكنندگان
هر كدام از اقلام فوق از لحاظ بودجه‌اي تابع ضوابط خاص و معيني هستند. مجموع پنج رديف اول بودجه كل كشور را تشكيل مي‌دهند. بودجه‌هاي رديفهاي ششم تا نهم در حسابهاي دولت ثبت نمي‌گردند و ضوابط دولتي خاصي بر نحوه هزينه آنها حاكم نيست. رديفهاي دهم الي دوازدهم بر اساس مقررات ويژه‌اي اقدام به كسب درآمد و هزينه مي‌نمايند.
از رديفهاي فوق چيزي را كه عملاً قوه مقننه همه ساله به تصويب مي‌رساند رديف اول و دوم مي‌باشد. با توجه به ‌اينكه رديف دوم يعني بودجه اختصاصي دولت طبق قانون از درآمدها و هزينه‌هاي مشخصي كه قبلاً طبق قوانين مختلف معين شده است، بهره مي‌جويد لذا، مي‌توان گفت كه بودجه سالانه دولت كه به تصويب قوه مقننه مي‌رسد فقط همان رديف اول يعني بودجه عمومي‌ دولت به استثناي بودجه اختصاصي است.
بنيادهاي مختلف بالاخص بنياد مستضعفان و جانبازان شرايط ويژه‌اي دارند. عليرغم سرمايه‌هاي عظيم و بودجه‌هاي كلان كه در اختيار بنيادها بالاخص بنياد اخيرالذكر وجود دارد به هيچ وجه در محاسبات بودجه‌اي دولت حضور نداشته و تحت قوانين حسابرسي دولتي و سازمان بازرسي كل كشور و ديوان محاسبات عمل نمي‌كنند.
بودجه‌هاي شهرداريها و سازمان تأمين اجتماعي خود تابع ضوابط خاص بررسي و نظارت مي‌شود.

ب. هزينه‌هاي خارج از قانون بودجه
در ايران بخشي از هزينه‌هاي دولت خارج از قانون بودجه صورت مي‌گيرد كه مصداق كامل عدم شفافيت مالي است. منظور از اين موارد تخلفات صورت گرفته در اجراي قانون بودجه مانند يارانه‌ي واردات بنزين بيش از مقدار مصوب قانون بودجه نيست بلكه هزينه‌هايي است كه انجام شده ولي اثري از آنها در قانون بودجه نيست و يا اجازه‌اي كلي در تبصره‌هاي ماده واحده‌ي قانون براي پرداخت هزينه‌هايي بدون ذكر مقدار آن وجود دارد.
برای نمونه پرداخت‌هايي كه در سال‌هاي 84 تا 86 به شركت‌هاي توانير، پالايش و پخش و ملي گاز ايران به عنوان مانده مابه‌التفاوت قيمت آزاد و تكليفي حامل‌هاي انرژي صورت گرفت توضيح داده مي‌شود.
از ابتداي برنامه چهارم توسعه، رابطه مالي دولت و شركت ملي نفت ايران در تبصره «11» قوانين بودجه سنواتي (سال 1384و 1385 و 1386)و در سال 1387 و 1388در بند «7» ماده واحده تنظيم مي‌شود و سالانه قسمتي از درآمد نفت مستقيماً در اختيار شركت نفت قرار مي گيرد. همچنين در اين تبصره‌ها به دولت اجازه داده شد از حساب ذخيره ارزي بابت مابه‌التفاوت قيمت آزاد و قيمت فروش تكليفي فراورده‌هاي نفت در داخل برداشت كرده و به شركت‌هاي پالايش و پخش، گاز و توانير پرداخت كند.
در چهار سال گذشته حجم منابعي كه از حساب ذخيره به‌منظور پرداخت مابه‌التفاوت قيمت آزاد و تكليفي حامل‌هاي انرژي برداشت مي‌شد به‌تدريج افزايش يافت و به حدود 5 ميليارد دلار در سال رسيد. اين رقم خارج از سقف ماده واحده بودجه ساليانه از حساب ذخيره ارزي برداشت مي‌شد. اگرچه حجم اين رقم به‌صورت رسمي اعلام نشده است اما براساس گزارش‌هاي بانك مركزي مي‌توان دريافت كه در سال‌هاي مختلف مبالغي از حساب ذخيره ارزي به شرح جدول(1) خارج از سقف ماده واحده پرداخت شده است.
به هنگام بررسي قانون بودجه سال 1387، مجلس شوراي اسلامي تصميم گرفت اين رقم را تعيين و به سقف ماده واحده اضافه كند. بدين ترتيب نمايندگان و دولتمردان از هزينه شدن اين حجم عظيم از منابع بابت مانده مابه‌التفاوت قيمت آزاد با تكليفي يا يارانة آشكار حامل‌هاي انرژي آگاه شدند.

نتيجه گيري
در كشوري با شرايط و مختصات ايران رابطه «بودجه و فساد» چيست؟ به طور قطع نوعي همبستگي مثبت بين ميزان بودجه و فساد در كشور ما وجود دارد و به تعبيري بدبينانه مي‌توان گفت كه سفره بودجه معبري براي توزيع درآمد نفت در جامعه ايراني است و هرچه اين سفره گسترده‌تر و بزرگ‌تر شود، افراد بيشتري تلاش مي‌كنند بر سر آن بنشينند و بهره برند اما اين كه دوري و نزديكي افراد به اين سفره چگونه شكل مي‌گيرد؟ و چه كساني موفق مي‌شوند بر سر سفره بنشينند؟ و به چه ميزاني از آن بهره برند؟ و... موضوعي است كه در چرخه آن مفاسد اقتصادي شكل مي‌گيرد و «فقر و فساد و تبعيض» دامن‌گير مي‌شود و اكثريتي از جامعه را محروم مي‌كند.
تجربه اقتصاد ايران مي‌گويد كه افزايش بودجه عمومي دولت جز اين‌كه بر بي‌انضباطي‌هاي مالي دولت دامن زند و بردامنه ريخت و پاش‌ها و هرزروي منابع بيفزايد، حاصل ديگري نداشته است.
ادبيات سه دهه اخير در بحث «مبارزه با فساد» در كشورها بسيار غني و مستند است. خلاصه نتايج مطالعات و تحقيقات انجام شده حاكي از همبستگي منفي بين ميزان فساد و دموكراسي است. هر چه در يك كشور آزادي‌هاي سياسي و اجتماعي و مشاركت شهروندان در اداره ‌امور جامعه بيشتر باشد به همان ميزان از دامنه فساد حكومت و دولتمردان كاسته مي‌شود.