قانون اساسی در خصوص نظارت شورای نگهبان چه می‌گوید؟/مبنای حقوقی تفسیر شورای نگهبان/شورای نگهبان در زمان حیات حضرت امام (ره)/شورای نگهبان در سایر کشورها/مراجع اعمال نظارت بر انتخابات در دیگر کشورها

به گزارش عدالت خواهان گلستان" قانون اساسی در خصوص نظارت شورای نگهبان چه می‌گوید؟

بر اساس اصل 99 قانون اساسی، نظارت بر انتخابات بر عهده شورای نگهبان قرار داده شده است. در این اصل آمده است:

«شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی، و مراجعه به آرای عمومی و همه‌پرسی را به عهده دارد.»

در اصل مزبور برای نوع نظارت توضیحی داده نشده است و از نص قانون مشخص نیست که منظور قانون‌گذار از این نظارت چیست و کدام معنا از نظارت مراد است، بنابراین نظر مفسر قانون اساسی ملاک عمل خواهد بود. از طرفی بر اساس اصل 98، «تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است.» و شورای نگهبان در سال ۱۳۷۰ نظر تفسیری خود را درزمینه اصل ۹۹ قانون اساسی چنین اعلام کرده است:

»نظارت مذکور در اصل ۹۹ قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات، ازجمله تأیید یا رد صلاحیت کاندیداها می‌شود.«

البته این نوع نظارت را منتخبین مردم در مجلس شورای اسلامی نیز در چهارم مردادماه سال ۱۳۷۴، تأیید کردند و به رسمیت شناختند:

«نظارت بر انتخابات مجلس، بر عهده شورای نگهبان است. این نظارت استصوابی، عام و در تمام مراحل، در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.»

 مبنای حقوقی تفسیر شورای نگهبان و مصوبه مجلس شورای اسلامی

در اصل 99 برای نظارت، قیدی نیامده و از اطلاق نظارت، استظهار نظارت در تمام مراحل انتخابات استفاده می‌شود. هم‌چنین نظارت حقیقی، استصوابی است و نظارت استطلاعی درواقع نظارت نیست بلکه گزارش است و مرجعی که شورای نگهبان به آن گزارش دهد مشخص نشده است پس مراد قانون‌گذار استصوابی است. نظارت استطلاعی، آن است که ناظر تنها حق دارد از فعل مجری اطلاع یابد؛ اما حق دخالت در کار او را ندارد و وظیفه او تنها اعلام و گزارش عملکردهاست.

 قرائن دیگر برای نظارت استصوابی

کلمه نظارت در اصول دیگری از قانون اساسی نیز آمده است. در این موارد نیز نوع نظارت استصوابی است و این مسئله تنها برای نظارت شورای نگهبان بر انتخابات صادق نیست.

الف) بر اساس اصل 134 رئیس‌جمهور بر کار وزرا نظارت دارد. نظارت رئیس‌جمهور استطلاعی نیست بلکه روشن است که این نظارت استصوابی است.

ب) از وظایف قوه قضاییه نظارت بر حسن اجرای قوانین است و در صورت تخلف برخورد می‌کند و در اصل 74 آماده که بر اساس حق نظارت قوه قضاییه بر حسن اجرای سازمانی به نام سازمان بازرسی کل کشور زیر نظر قوه قضاییه تشکیل می‌گردد.

ج) بر اساس اصل 110، از وظایف رهبری، نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام است و به‌طورقطع این نظارت استطلاعی نیست؛ چون هر جا مصلحت بدانند می‌توانند، دخالت کنند.

د) در فقه هم نظارت استصوابی ثابت شده است، زمانی که قرینه‌ای بر استطلاعی نباشد: «... اگر معلوم نشد که مراد واقف از جعل ناظر چیست لازم است که هر دو امر (استطلاع و استصواب) رعایت شود»(4)

شورای نگهبان در زمان حیات حضرت امام (ره)

قانون اساسی -پیش از بازنگیری- تأیید صلاحیت کاندیدای اولین دوره انتخابات مجلس را بر عهده رهبری گذاشته بود و نخستین بار در انتخابات دومین دوره ریاست‌جمهوری بود که شورای نگهبان، به‌طور مشخص، وارد بحث بررسی صلاحیت‌های قانونی داوطلبین ریاست‌جمهوری شد.

انسجام میان نیروهای انقلاب و روشن بودن مرزها و احترام متقابل، در آن سال‌ها، مانع از طرح هرگونه شبهه سوگیری شورای نگهبان در بررسی صلاحیت‌ها بود. اما در انتخابات مجلس دوم، شرایط سیاسی کشور به‌گونه‌ای رقم خورد که ابهاماتی را از سوی برخی گروه‌های سیاسی داخل نظام، پیش روی نحوه نظارت شورای نگهبان بر بررسی صلاحیت‌ها در آن انتخابات قرار داد؛ ابهاماتی که البته بیشتر سیاسی بود تا حقوقی.

در انتخابات مجلس دوم، وزرای دولت میرحسین موسوی در قالب بیانیه‌ای که در دو روزنامه کثیرالانتشار اطلاعات و کیهان به چاپ رسید، از کاندیدای خاصی حمایت کردند. فردای آن روز آیت‌الله محمد امامی کاشانی، عضو فقهای شورای نگهبان، انتشار بیانیه وزرای نامبرده در روزنامه‌های اطلاعات و کیهان را مورد انتقاد قرار داد و آن را عملی برخلاف نص صریح قانون و مورد پیگرد قانونی خواند. (5) شورای نگهبان به‌منظور پیگیری موضوع، وارد شد و همین امر، اعتراضات و اظهاراتی توأم با اهانت را علیه شورای نگهبان برانگیخت.

امام خمینی به این اظهارات علیه شورای نگهبان، واکنش شدیداللحنی نشان دادند و در پیامی تضعیف شورای نگهبان را «امری خطرناک برای کشور و اسلام» دانستند. در این پیام آمده است:

«چنانچه مشاهده می‌شود پس از انتخابات مرحله اول از دوره دوم مجلس شورای اسلامی، افرادی که نظریه شورای محترم نگهبان در ابطال یا تأیید بعضی حوزه‌ها موافق میل‌شان نبوده است دست به شایعه‌افکنی ‌زده و اعضای محترم شورای نگهبان ـ ایدهم اللّه تعالی ـ را که حافظ مصالح اسلام و مسلمین هستند، تضعیف و یا خدای ناکرده توهین می‌نمایند و به پخش اعلامیه و خطابه در مطبوعات و محافل دست زده‌اند...

معلوم نیست در صدر مشروطیت در دوره اول بافق‌های ناظر به قوانین این نحو عمل شده باشد. در آن زمان به‌تدریج فقها را از مجلس بیرون راندند و به سر این ملت آن آوردند که دیدیم.

من به این آقایان هشدار می‌دهم که تضعیف و توهین به فقهای شورای نگهبان امری خطرناک برای کشور و اسلام است. همیشه انحرافات به‌تدریج در یک رژیم وارد می‌شود و در آخر، رژیمی را ساقط می‌نماید...»(6)

به‌این‌ترتیب و با این هشدار امام، هرچند صف‌آرایی‌های سیاسی به قوت خود باقی ماند؛ اما تا پایان حیات امام، مسئله نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، محل بحث و نزاع گروه‌های سیاسی قرار نگرفت.

 شورای نگهبان در سایر کشورها

زیر سؤال بردن نوع نظارت شورای نگهبان شبهه تازه‌ای نیست و همواره از سوی افراد مختلفی مطرح شده است. عده‌ای این شبهه را مطرح می‌کنند که اصول مربوط به نظارت شورای نگهبان در قانون اساسی، اصولی غیر دموکراتیک بوده و فقط در قانون اساسی ایران جای دارد. اینان همواره درصدد محدود کردن نقش نظارتی این شورا هستند تا جایی که خواستار جایگزینی نظارت استطلاعی به‌جای نظارت استصوابی هستند؛ چیزی که نه ضمانت اجرا دارد و نه فایده‌ای بر آن مترتب است. حال این سؤال جای تحقیق و بررسی دارد که نهادهای مشابه عملکرد این نهاد در کشورهای دیگر به‌خصوص کشورهای دارای ساختار دموکراتیک وجود دارد یا نه؟

در اکثر کشورهای دنیا به‌منظور اعمال نظارت بر انتخابات، مراجعی قانونی وجود دارند. «شورای نگهبان» در جمهوری اسلامی ایران، «دادگاه قانون اساسی» در ترکیه، «شورای قانون اساسی»، «دیوان عالی عدالت» در فرانسه، «دادگاه قانون اساسی» در آلمان، «مجلس نمایندگان» و «سنا» در آمریکا، «مجلس عوام» در انگلستان و «دادگاه قانون اساسی» در روسیه، این نقش نظارتی را ایفا می‌نمایند

به‌عبارت‌دیگر وجود نهاد نظارتی در دیگر کشورها مورد تردید نیست، تنها ماهیت این نهادها متفاوت است که آن هم به ساختار سیاسی- حقوقی کشورها بستگی دارد.

مراجع اعمال نظارت بر انتخابات در دیگر کشورها

به‌طورکلی نظارت بر انتخابات در کشورهای جهان توسط 5 نهاد زیر انجام می‌پذیرد:

         1-  دادگاه قانون اساسی

         - سوریه: مطابق اصل 62 قانون اساسی سوریه، درصورتی‌که طبق تحقیق و گزارش دادگاه عالی قانون اساسی، صحت انتخابات مربوط به نماینده‌ای مخدوش باشد، مراتب ظرف یک ماه به وی ابلاغ و از کار برکنار می‌شود. (7)

         - آلمان: طبق قانون اساسی آلمان، رسیدگی به صحت انتخابات به‌ویژه از راه تصویب اعتبارنامه‌های نمایندگان، هم‌چنین سلب مصونیت و عزل آن‌ها از سمت نمایندگی از اختیارات مجلس نمایندگان است. هرگاه به تصمیم‌های مجلس یاد شده در این موارد، یعنی تأیید یا رد اعتبارنامه نماینده یا نمایندگانی و یا سلب مصونیت و عزل وی یا آن‌ها اعتراضی وجود داشته باشد، رسیدگی به آن از اختیارات دادگاه قانون اساسی است.  دادگاه قانون اساسی فدرال، عالی‌ترین دادگاه ویکی از قابل احترام‌ترین و قدرتمندترین نهادهای جمهوری فدرال آلمان است. (8)

         2-  شورای قانون اساسی

         - فرانسه: طبق اصل 58 قانون اساسی فرانسه، شورای قانون اساسی بر حسن اجرای قانون انتخابات ریاست جمهوری نظارت می‌کند. این شورا به اعتراض‌ها رسیدگی کرده و نتایج انتخابات را اعلام می‌نماید. (9) در دوره‌های گذشته رسیدگی به شکایت‌ها و اعتراض‌ها در خصوص انتخابات مجلس ملی و مجلس سنا با استفاده از مکانیسم «تصویب اعتبارنامه‌ها» بر عهده خود این مجالس بوده است. قانون اساسی 1958 م. این صلاحیت را به شورای قانون اساسی واگذار کرده است. (اصل 59) شورا پس از بررسی و رسیدگی می‌تواند بر حسب مورد، شکایت را رد کند؛ انتخابات را باطل نماید و یا این‌که نتایج اعلام شده را اصلاح کند.

         3-  نظارت توسط خود مجلس

         - ایتالیا: پارلمان ایتالیا از دو مجلس نمایندگان و مجلس سنا تشکیل یافته است. مطابق اصل 66 قانون اساسی این کشور، هر یک از مجلسین هم در خصوص صحت اعتبارنامه اعضای خود و هم در مورد علل مغایرت یا عدم صلاحیت اعضا برای احراز سمت نمایندگی تصمیم‌گیری می‌نمایند. (10)

         4-  وزارت کشور

         - انگلستان: در انگلستان، نخست‌وزیر، وزیر کشور را تعیین می‌کند و وزارت کشور، طبق قانون، مسؤولیت نظارت عالی بر بررسی و تأیید و رد صلاحیت‌های نامزدهای نمایندگی مجلس را بر عهده دارد. (11)

         5-  شورای عالی انتخابات

         - ترکیه: طبق ماده 67 قانون اساسی ترکیه، انتخابات و همه‌پرسی‌ها تحت سرپرستی و هدایت قوه قضاییه و بر اساس آزادی، برابری، مستقیم و مخفی بودن آرا صورت می‌گیرد. ماده 79 نیز بیان می‌دارد: «انتخابات تحت اداره عمومی و نظارت ارگان‌های قضایی انجام می‌شوند. شورای عالی انتخابات تمامی اقدام‌های اجرایی را به‌منظور تضمین برگزاری مناسب و منظم انتخابات از آغاز تا پایان به انجام رسانده، تحقیق و تصمیم درباره شکایت‌های رسیده در مورد تخلف‌های قبل و بعد از رأی‌گیری و تعیین انتخاب مجدد اعضای مجلس اعلای ملی ترکیه را اتخاذ می‌نماید. هیچ اعتراضی از سوی هیچ مقامی به تصمیم شورای عالی انتخابات وارد نیست. شورای عالی انتخابات مرکب از 7 عضو اصلی و 4 عضو علی‌البدل است. 7 نفر از اعضای آن توسط مجلس عمومی دادگاه عالی استیناف انتخاب شده و 5 نفر دیگر توسط مجلس عمومی شورای ایالتی که با رأی مخفی و با داشتن اکثریت مطلق از بین اعضای خود انتخاب می‌گردند.

 مقایسه عملکرد این نهادها با شورای نگهبان

بررسی قانون اساسی کشورهای مختلف نشان می‌دهد که نهادهای نظارتی ویژگی‌های زیر را دارا می‌باشند:

         - استصوابی بودن نظارت.

         - قدرت ابطال نمایندگی یا ابطال انتخابات

         - عدم پاسخ‌گویی مرجع نظارتی به هیچ نهادی در مورد تصمیم اتخاذی

         - عام و فراگیر بودن نظارت (از ابتدای انتخابات تا پایان آن)

موارد فوق‌الذکر لازمه نظارت نهادهای نظارتی در انتخاب است، طبعاً شورای نگهبان در جمهوری اسلامی نیز از آن مستثنا نیست.

پی نوشت:

1.  سخنان در جمع دانشجویان در دانشگاه صنعتی شریف، 16 آذر 94
2.  سخنان در نشست مشترک هیئت دولت و استانداران سراسر کشور، 28 مرداد 94
3. همان.
4.  تحریر الوسیله، ج 2، ص 229
5.  روزنامه جام‌جم، ضمیمه ایام (ویژه تاریخ معاصر)، پنج‌شنبه، 20 بهمن 1390، شماره 76.
6.  پیام عمومی امام خطاب به مردم در تاریخ 25 اردیبهشت 1363
7.  قانون اساسی سوریه، تهران: اداره کل قوانین و مقررات، 1374، صص 57-77.
8.  کمال الدین هریسی‌نژاد، حقوق اساسی تطبیقی، تبریز: انتشارات آیدین، صص 95 و 96.
9.  قانون اساسی فرانسه، تهران: اداره کل توافق‌های بین‌المللی، 1376، ص 41.
10.  قانون اساسی ایتالیا، تهران: اداره کل توافق‌های بین‌المللی، 1375، صص 34-40.
11.  جعفر بوشهری، حقوق اساسی تطبیقی، تهران: انتشارات دانشگاه تهران، ص 150.